走出養(yǎng)老保險(xiǎn)改革認(rèn)識(shí)誤區(qū)(觀(guān)察與思考)

鄭功成

近幾年，多次到東、中、西部多個(gè)省市進(jìn)行社會(huì)保障專(zhuān)題調(diào)研，一個(gè)最為深刻的印象，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。一方面，人們對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋并讓所有老年人都能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金、對(duì)企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金連續(xù)10年增長(zhǎng)持肯定態(tài)度；另一方面，也有人深感懷疑、不安與焦慮，比如，擔(dān)心社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可靠，不滿(mǎn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金雙軌制等。當(dāng)前在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和疑慮，有必要進(jìn)行客觀(guān)分析和理性回應(yīng)。

●社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可靠嗎？

有必要澄清養(yǎng)老金缺口、個(gè)人賬戶(hù)空賬問(wèn)題

所謂養(yǎng)老金缺口，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的狀況，分三種情況：一是當(dāng)期(年)出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來(lái)收支缺口，即預(yù)測(cè)在若干年后可能出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。如果不加定語(yǔ)，養(yǎng)老金缺口就是指當(dāng)期收不抵支狀況。當(dāng)前一些媒體不時(shí)報(bào)道的職工養(yǎng)老金缺口問(wèn)題，其實(shí)是一個(gè)被有意或無(wú)意模糊化了的說(shuō)法。因?yàn)樗鶎v史的、當(dāng)期的、未來(lái)的情況混淆在一起，或者以地區(qū)分割的、非正常情形下的局部缺口來(lái)替代正常情形下的全國(guó)收支狀況，或者對(duì)基于國(guó)際慣例與政府公共責(zé)任的財(cái)政補(bǔ)貼作了剔除，結(jié)果造成不必要的人心惶惶。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法中明確的全國(guó)性制度安排，下面表格中的數(shù)據(jù)充分表明，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年都有結(jié)余，當(dāng)期根本不存在缺口。這是一個(gè)客觀(guān)事實(shí)。

從下表可見(jiàn)，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支規(guī)模和滾存結(jié)余的基金積累規(guī)模都在持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼所占比例雖有起伏，但總體呈相對(duì)下降趨勢(shì)。從全國(guó)看，這一制度財(cái)務(wù)狀況良好。至于有人說(shuō)這種結(jié)余中的財(cái)政補(bǔ)貼部分應(yīng)當(dāng)扣除，是不懂社會(huì)保險(xiǎn)制度知識(shí)的表現(xiàn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度120多年前始建于德國(guó)，當(dāng)時(shí)就是由政府分擔(dān)責(zé)任的，這是政府承擔(dān)公共責(zé)任的一種具體體現(xiàn)。何況我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼事實(shí)上是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬的一種補(bǔ)償。因此，一部分地區(qū)當(dāng)期出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口而另一部分地區(qū)出現(xiàn)結(jié)余所反映的問(wèn)題，不是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足，而是制度處于地區(qū)分割情形下地區(qū)之間養(yǎng)老金難以調(diào)劑，治本之策應(yīng)當(dāng)是盡快依法將這一制度提升為全國(guó)統(tǒng)一的制度安排。

歷史留下的職工養(yǎng)老金缺口確實(shí)存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)變、從單位保險(xiǎn)制向社會(huì)保險(xiǎn)制改革的必然結(jié)果。上世紀(jì)智利將現(xiàn)收現(xiàn)付型公共養(yǎng)老金改革成個(gè)人賬戶(hù)式養(yǎng)老金時(shí)，也曾出現(xiàn)巨額缺口，只不過(guò)智利采取的是做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)而發(fā)行長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年特種國(guó)債的做法。我國(guó)目前出現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)空賬現(xiàn)象，是因?yàn)槲覈?guó)選擇了與智利不同的償債方式。智利一次性做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，政府需要承擔(dān)長(zhǎng)期國(guó)債償還義務(wù)；我國(guó)部分做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，政府逐年給予相應(yīng)支出補(bǔ)貼。兩者殊途同歸，都是由政府承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型成本的償付責(zé)任。因此，不應(yīng)因個(gè)人賬戶(hù)出現(xiàn)空賬而動(dòng)搖對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。

對(duì)于一些人預(yù)測(cè)未來(lái)可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口，確實(shí)需要居安思危、提前應(yīng)對(duì)。但預(yù)測(cè)所依據(jù)的變量不同，結(jié)果也會(huì)不同。決定未來(lái)收支缺口的因素有很多，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、人口增長(zhǎng)率、對(duì)現(xiàn)行制度的適度調(diào)整等，這些因素發(fā)生變化，預(yù)測(cè)結(jié)果就會(huì)變化。拿人口因素來(lái)說(shuō)，普遍的預(yù)測(cè)結(jié)論是2030年老年人口超過(guò)3.6億，但這只是基于過(guò)去計(jì)劃生育政策和以60歲為老年人基準(zhǔn)年齡的預(yù)測(cè)，而隨著計(jì)劃生育政策調(diào)整，以及人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)導(dǎo)致老年人基準(zhǔn)年齡的提升，這個(gè)預(yù)測(cè)結(jié)論必然會(huì)發(fā)生偏差。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為決策參考，但不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)悲觀(guān)預(yù)測(cè)結(jié)果而令公眾喪失對(duì)制度的信心。

●基金積累越多越好嗎？

不能用開(kāi)銀行的思維方式辦養(yǎng)老保險(xiǎn)

有人認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累越多越好，這是銀行家開(kāi)銀行的思維方式，但發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)不是開(kāi)銀行。養(yǎng)老基金的積累不僅取決于未來(lái)的需要，還要考慮代際負(fù)擔(dān)公平以及資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并非越多越好。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)始國(guó)德國(guó)為例，其人均預(yù)期壽命超過(guò)80歲，但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度堅(jiān)持采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，追求的是年度收支平衡。當(dāng)2011年出現(xiàn)年度基金盈余45億歐元時(shí)，德國(guó)政府決定從2012年起將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從19.9%(勞資繳費(fèi)各占50%)降至19.6%，并提升退休者的養(yǎng)老金待遇，但同時(shí)從2012年1月1日開(kāi)始延遲退休年齡，從65歲逐步延長(zhǎng)到2029年的67歲。德國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度120多年穩(wěn)定發(fā)展的事實(shí)表明，只要制度設(shè)計(jì)合理并適時(shí)調(diào)整，即使沒(méi)有基金積累，也能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而采取完全積累制的美國(guó)401K私人養(yǎng)老金計(jì)劃，其資產(chǎn)在2008年國(guó)際金融危機(jī)中縮減率高達(dá)26%，表明基金制養(yǎng)老金難以規(guī)避資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的理性態(tài)度應(yīng)當(dāng)是：收不抵支無(wú)疑不可持續(xù)，適度的基金積累是未雨綢繆，但積累過(guò)多則有違代際公平并可能潛藏巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累規(guī)模已達(dá)2萬(wàn)多億元，當(dāng)務(wù)之急是避免基金持續(xù)貶值，實(shí)現(xiàn)保值增值。

綜上，作為全國(guó)性制度安排，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不存在當(dāng)期基金缺口問(wèn)題，局部地區(qū)缺口是制度地區(qū)分割導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公、基金余缺分化的不良后果，在實(shí)現(xiàn)基金全國(guó)統(tǒng)籌后會(huì)自然消失。再加上個(gè)人賬戶(hù)空賬將逐步化解，已有基金積累為制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供支持，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)是可靠的。再看世界上不時(shí)傳來(lái)商業(yè)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的消息，但迄今從未出現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度破產(chǎn)的情況，表明這一制度因循多方分擔(dān)責(zé)任、群體互助共濟(jì)、政府財(cái)政擔(dān)保的法制化軌道，可以提供穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。