每經(jīng)編輯｜每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自福建泉州    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自福建泉州

原是PPP模式合作伙伴關(guān)系，但在泉州市內(nèi)跨江大橋增多，直至只有刺桐大橋收費(fèi)時，政府和民企的關(guān)系漸生裂痕。

最讓名流公司董事長陳慶元無奈的是，由政府修建的橋梁不斷增加，與刺桐大橋形成直接競爭關(guān)系，直接影響刺桐大橋的投資回報。

刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，同時也是特許經(jīng)營項(xiàng)目，不過這一項(xiàng)目本身并沒有完整的契約。陳慶元對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“希望我的經(jīng)歷能給后來人一些提醒吧?！?/p>

對于刺桐大橋項(xiàng)目的鏡鑒意義，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出，誰也無法準(zhǔn)確預(yù)測將來二三十年的事情，政府和民間資本要風(fēng)險共擔(dān)，形成伙伴關(guān)系，并且需要一種動態(tài)的合作，需要在協(xié)議中寫好重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制。

PPP項(xiàng)目后續(xù)難題多/

陳慶元當(dāng)時只憑一紙紅頭文件便取得了刺桐大橋項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營權(quán)。他告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，那個通知當(dāng)中只提到項(xiàng)目由名流公司牽頭建設(shè)，經(jīng)營30年后無償移交給國家。

現(xiàn)在陳慶元需要考慮的一個麻煩是，究竟刺桐大橋還能否經(jīng)營30年。根據(jù)國務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，還貸類的收費(fèi)公路收費(fèi)期限不得超過15年，經(jīng)營性的則不得超過25年。

刺桐大橋若按照當(dāng)時規(guī)定的30年經(jīng)營期限進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營，則會超出國家規(guī)定5年，但如果提前停止收費(fèi)，又會引出投資回報受損的問題。

泉州交通委人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，目前針對刺桐大橋收費(fèi)期限如何劃定的問題已上報國務(wù)院，并沒有明確結(jié)論。

此外，陳慶元表示，按照誰投資誰受益的原則，大橋周圍的加油站、廣告牌和房地產(chǎn)項(xiàng)目的土地開發(fā)權(quán)名流公司應(yīng)該具有優(yōu)先權(quán)，但多次打報告也沒有下文。而在政府看來，契約僅限于刺桐大橋的建設(shè)和運(yùn)營，并沒有涉及土地開發(fā)。

陳慶元表示，政府用我們創(chuàng)新的融資方式修建了后渚大橋、晉江大橋等大橋，而且隨著國務(wù)院大力提倡民生項(xiàng)目惠普工程，政府修建的大橋一律免費(fèi)。

數(shù)據(jù)顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車以來，車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元。不過，2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通車費(fèi)用降至4200萬元。

政府與企業(yè)各執(zhí)一詞/

“希望我的經(jīng)歷能給后來人一些提醒吧。”陳慶元說，由于當(dāng)時合同過于簡單，很多內(nèi)容現(xiàn)在也沒有辦法找政府論理。

記者就刺桐大橋因車輛被分流收益受到影響采訪當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府官員時，該官員舉例說，當(dāng)時我們簽訂合同時，如果一只筆是5分錢，后來筆的市場價變成兩分了，我們是應(yīng)該按照合同執(zhí)行還是市場價來執(zhí)行，我想還是應(yīng)該按照合同。

政府和企業(yè)各執(zhí)一詞，足以凸顯當(dāng)時的簡單合同所造成的尷尬局面?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者獲得了一份1998年10月國研中心和泉州市人民政府舉辦“非國有企業(yè)特許權(quán)經(jīng)營”研討會的錄音整理文件。

這份文件顯示，時任國研中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部處長的馮飛提到，特許經(jīng)營是項(xiàng)目融資的一種形式，政府參與方式除提供特許經(jīng)營權(quán)外，還有一個意義是提供有限承諾，即擴(kuò)大項(xiàng)目的現(xiàn)金流量，有限保證項(xiàng)目的財務(wù)收益。

馮飛認(rèn)為，地方政府在規(guī)劃過程中要充分考慮這些轉(zhuǎn)讓出去的特許項(xiàng)目的未來收益，不能因?yàn)橐?guī)劃上的修改造成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度下降，車流量小了，財務(wù)收益下降。

他還特別建議，刺桐大橋運(yùn)營方花點(diǎn)力量與政府簽訂一些補(bǔ)充協(xié)議，搞得規(guī)范化一點(diǎn)，免得遺留一些問題。

顯然，當(dāng)時馮飛的建議并沒有變成現(xiàn)實(shí)，而他所判斷的一些結(jié)果真的出現(xiàn)。陳慶元在接受采訪時表示，按照國際慣例，政府在刺桐大橋周邊修橋時，應(yīng)根據(jù)橋梁之間距離以及橋梁功能等實(shí)際情況，對公司進(jìn)行補(bǔ)償。

但由于沒有合同約束，政府著眼點(diǎn)不在于此。

刺桐大橋建設(shè)目的就在于分流1984年建成的泉州大橋的交通壓力，2004年以前，兩橋均為收費(fèi)橋梁，早已收回成本的泉州大橋?yàn)楹我恢笔召M(fèi)在本世紀(jì)初引發(fā)廣泛爭議。

2002年，泉州市交通局王寬良副局長就泉州大橋繼續(xù)收費(fèi)一事回應(yīng)說，“兩橋并行相隔300米，泉州大橋征費(fèi)工作一旦停止，勢必造成刺桐大橋無車行走，無費(fèi)可收，而泉州市政府目前根本無力收購其產(chǎn)權(quán)，怎么辦？”

2004年泉州大橋停止收費(fèi)前夕，泉州市政府出臺了有關(guān)停止收費(fèi)后的車輛分流方案，當(dāng)?shù)亟煌ú糠窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，“市政府不可能站在名流路橋公司的立場來制定政策，這樣群眾肯定無法接受。政府不敢保證刺桐大橋的收費(fèi)額不下降，以后晉江大橋還要建設(shè)，對刺桐大橋而言又是一個很大的影響，晉江大橋會不會收費(fèi)現(xiàn)在還說不清楚，即使要收費(fèi)對于刺桐大橋收費(fèi)肯定也會造成分流?！?/p>

呼吁政府回購刺桐大橋/

泉州市人大代表蘇溫州曾連續(xù)多年遞交 《關(guān)于取消刺桐大橋收費(fèi)方便晉江兩岸交通的建議》。他認(rèn)為，雖然周邊道路、橋梁建設(shè)突飛猛進(jìn)，但是政府還是應(yīng)該盡量回購刺桐大橋。

泉州市交通委相關(guān)人士也告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，如果刺桐大橋收費(fèi)能停止，對晉江兩岸的發(fā)展，以及市民往來的便利有很大的好處。但刺桐大橋是BOT投資項(xiàng)目，目前合同還未到期，政府部門無法以行政手段要求其撤銷收費(fèi)站。

1996年投資2.5億元建設(shè)的刺桐大橋，在一些民眾看來，成本早已收回，在其他7座橋都免費(fèi)時，刺桐大橋仍在收費(fèi)，名流路橋作為大橋運(yùn)營方也被置于輿論的風(fēng)口浪尖。

該公司董事長陳慶元曾數(shù)次接受過媒體采訪，對于停止收費(fèi)問題，他要么選擇不回應(yīng)，要么回應(yīng)稱在政府不回購的情況下，免費(fèi)是不可能的。

面對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的提問時，陳慶元打了一個比方，“房地產(chǎn)開發(fā)商買地、建房，然后賣房，可能賣第一層房子的時候就已回收了地價成本，賣第二層房子的時候回收了建房成本，那么為什么三層以上的房子他們不給百姓免費(fèi)住呢？”

陳慶元表示，當(dāng)初建設(shè)時，股東們籌集了2.5億元投資資金，才有了刺桐大橋。過去15年經(jīng)營期內(nèi)，刺桐大橋的盈利并不明顯，還需要支付巨額稅收、工人工資以及連路帶橋12公里的橋面養(yǎng)護(hù)維修等費(fèi)用。

今年泉州“兩會”上，泉州市人大代表、池店鎮(zhèn)黨委書記許疇料與同為泉州市人大代表的泉秀街道黨工委書記施蓬勃領(lǐng)銜共同提議案，建議“市政府將提前回購刺桐大橋收費(fèi)經(jīng)營權(quán)擺上議事日程”。

泉州市政協(xié)委員黃曉良與另外10名市政協(xié)委員也聯(lián)名遞交提案，提出了相同的建議。

在當(dāng)?shù)卮砦瘑T們看來，泉州環(huán)灣城市框架形成的“環(huán)灣、向?yàn)场苯煌肪W(wǎng)正不斷形成，橋北有以浦西萬達(dá)為代表的繁華中心市區(qū)，橋南是正在建設(shè)的，有未來泉州“陸家嘴”之稱的泉州濱江總部經(jīng)濟(jì)區(qū)，不能因?yàn)橹虚g一座大橋收費(fèi)站而人為阻隔了兩岸人流、車流、物流和商流的暢通。

政府與企業(yè)三緘其口

雖然已在民間經(jīng)過數(shù)次討論，但是泉州市政府和名流路橋?qū)刭徱皇聟s鮮有表態(tài)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在采訪雙方時，得到的答案均是回購并未被正式提上議程。與此同時，熟悉刺桐大橋情況的人士向記者表示，回購在當(dāng)?shù)厥鞘置舾械脑掝}。

泉州市交通委相關(guān)人士向記者舉了一個例子，刺桐大橋是連接泉州與晉江的重要通道，目前還處于收費(fèi)狀態(tài)，別說政府真要回購，即使風(fēng)聲傳出，也會在當(dāng)?shù)卦斐刹恍〉挠绊?，最簡單的就是房地產(chǎn)，刺桐大橋晉江入口處目前就有幾處樓盤正在開發(fā)，如果政府決定回購，肯定會推動這些樓盤的上漲。

前述建議政府回購刺桐大橋的泉州“兩會”代表和委員們成立了專門協(xié)調(diào)小組，與省政府協(xié)調(diào)共同解決刺桐大橋經(jīng)營權(quán)回購問題，與業(yè)主單位協(xié)商合理補(bǔ)償解決方案，推動該項(xiàng)目工作實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，圍繞代表和委員們的建議，泉州市政府也曾組織相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)研，但此事并沒有拍板。

上述知情人士稱，大橋回購處于卡殼狀態(tài)的最直接問題肯定是資金。他表示，目前跨江已有8座大橋，刺桐大橋的黃金時代漸行漸遠(yuǎn)，但是大橋所需要的維護(hù)成本仍然擺在那里。

是不是政府缺錢無力回購刺桐大橋呢？泉州市財政局相關(guān)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政府對于刺桐大橋的經(jīng)營情況并不十分知情，回購也不僅只涉及回購資金問題，還牽扯可行性、項(xiàng)目評估和審計等問題。

刺桐大橋究竟值多少錢？在2007年大橋通車十周年時，有報道稱，刺桐大橋及控股股東累計支付銀行利息和本金近2億元；累計繳納稅金4000多萬元，僅2006年大橋納稅額就高達(dá)1600萬元，經(jīng)評估刺桐大橋現(xiàn)值為11.5517億元。

對于公司目前經(jīng)營和財務(wù)狀況，陳慶元均以不方便透露為由拒絕回答。但他2012年接受采訪時曾表示，“雖然還沒有正式估價，但連路帶橋12公里，加上還有13年的經(jīng)營權(quán)，算便宜一點(diǎn)，刺桐大橋現(xiàn)價也在20億元以上，10億元應(yīng)該是民營股權(quán)部分的估價?！?/p>

前述知情人士表示，這恐怕很難，去年剛通車的田安大橋緊鄰刺桐大橋，并且還有一條直達(dá)機(jī)場的快速路，總投資才12億元。

一位政府人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者直言，很多百姓認(rèn)為政府應(yīng)該回購大橋，但是回購大橋需要與運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行談判，最終回購的錢也要由財政來出，財政的錢也是百姓的錢，價格太高的話，我們也要考慮是不是應(yīng)該把錢花到民生更需要的地方去。

推動PPP模式需契約護(hù)航

去年末財政部在全國財政工作會議上培訓(xùn)推廣PPP模式以來，有關(guān)PPP的培訓(xùn)和討論越來越頻繁。除了由亞洲銀行出資，在哈爾濱和洛陽進(jìn)行PPP的技術(shù)指導(dǎo)外，全國很多省市都積極響應(yīng)。如浙江成立了PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，湖南、河南以及福建等省份紛紛展開研究，籌備PPP項(xiàng)目。

PPP模式被看好的原因在于，政府與社會主體（企業(yè)）建立“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，可使政府財政負(fù)擔(dān)減輕、社會主體投資風(fēng)險減少。

陳慶元和他的名流公司在刺桐大橋這個PPP項(xiàng)目中的多年實(shí)踐更是最生動的一課。他說，政府今后要推動PPP，一定要出臺一個有法律效應(yīng)和法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本?！坝腥司秃臀抑v，國外搞PPP項(xiàng)目，專業(yè)文件疊起來有半人高，而你就這么一張紙?！?/p>

陳慶元的第二個建議是，設(shè)立一個直屬最高人民法院的法庭，如果民間投資的權(quán)益受到侵害，可以有說理的地方。

財政部負(fù)責(zé)PPP推廣的金融司司長孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，對企業(yè)承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，有企業(yè)沒有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”局面。

財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔表示，我們有很多PPP項(xiàng)目，合約應(yīng)該是在項(xiàng)目中至關(guān)重要的問題，合約決定著未來的20年或30年，只要在合同期內(nèi)它是最基本的依據(jù)。

清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出，誰也無法準(zhǔn)確預(yù)測將來二三十年的事情，政府和民間資本要風(fēng)險共擔(dān)，形成伙伴關(guān)系，并且需要一種動態(tài)的合作，需要在協(xié)議中寫好重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制。

王守清同時指出，若按照項(xiàng)目融資去理解PPP，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，還會引發(fā)很多問題，PPP是一種管理模式，政府通過民營部門實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)的目標(biāo)。

與此同時，PPP立法進(jìn)程也亟待加快。財政部財政科學(xué)研究所報告顯示，PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量，價格等均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈，所以要制定一套專門的法律法規(guī)，對項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營管理質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整機(jī)制，項(xiàng)目排他性及爭端解決機(jī)制，以及移交等環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。