每經(jīng)記者｜楊棄非  余蕊均    每經(jīng)編輯｜段煉 楊歡    

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“中國城市要服務(wù)近10億人口，一代人比一代人對公共服務(wù)的要求更高?！?/span>

這是中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長王凱對未來的基本判斷。他希望借此強(qiáng)調(diào)，城市工作會(huì)越來越棘手，“不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

王凱一直以來向每日經(jīng)濟(jì)新聞·城市進(jìn)化論表達(dá)的觀點(diǎn)都是，要用細(xì)節(jié)服務(wù)人。在他眼中，高品質(zhì)生活是多樣化的，城市空間設(shè)計(jì)應(yīng)越來越精、越來越細(xì)，符合不同人群的需求。

王凱，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長，黨委副書記。曾主持多項(xiàng)國家重大科研項(xiàng)目和重大設(shè)計(jì)項(xiàng)目，是全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、北京總體規(guī)劃、杭州、寧波、廈門等城市發(fā)展戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人。

中央城市工作會(huì)議召開一個(gè)月來，各方討論很多、關(guān)注度很高，城市進(jìn)化論也與多位專家學(xué)者展開了深入對話。借此機(jī)會(huì)，我們再次邀請王凱，解讀他眼中“更加注重以人為本”的新一輪城市發(fā)展。

在他看來，“以人為本”需要更細(xì)的顆粒度，不能再泛泛而談，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)“2億人”——

2億兒童。兒童友好是一座城市應(yīng)有的“溫度和善意”，我們需要“蹲下來”，用“一米視角”建成真正的兒童友好型城市。

2億老年人。伴隨老齡化社會(huì)的到來，我們的住房適老化設(shè)施和小區(qū)適老化環(huán)境還存在嚴(yán)重不足，尚難滿足居家養(yǎng)老的基本需求。

2億新市民、青年人。他們中約70%的人只能在城市租房居住，居住品質(zhì)較差，住房困難突出，需要城市政府下大力氣解決。

還有2億老舊小區(qū)居民。他們居住的環(huán)境普遍存在設(shè)施老化、功能不健全、安全隱患多等問題，需要逐步通過住房改善和小區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升加以解決。

王凱說，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，因?yàn)楦聲r(shí)代的城市將回歸人本，回到“生活居住休閑”的本來面目。

如何把握住這個(gè)機(jī)會(huì)？以下是我們和他的對話。

發(fā)展目標(biāo)變了

“人民城市”強(qiáng)調(diào)開放共享

城市進(jìn)化論：這次中央城市工作會(huì)議明確提出“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”的目標(biāo)，您如何理解這個(gè)新目標(biāo)？

王凱：現(xiàn)代化人民城市的落腳點(diǎn)在“人民城市”，強(qiáng)調(diào)人民共享。舉個(gè)例子來說，上海之所以花大力氣搞一江一河治理，原因就在于黃浦江、蘇州河是這座城市最好的公共資源，理應(yīng)向所有人開放。

從這個(gè)目標(biāo)看，這次（中央城市工作）會(huì)議召開的背景、出臺(tái)的政策以及最后的工作著力點(diǎn)，都和2015年那次（會(huì)議）有很大不同。

當(dāng)時(shí)中國城鎮(zhèn)化正處在快速發(fā)展階段，幾乎所有城市都在搞開發(fā)區(qū)、搞房地產(chǎn)，出現(xiàn)了很多奇奇怪怪的建筑，包括城市管理、設(shè)計(jì)、風(fēng)貌等也出現(xiàn)了很多問題，所以當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)治理城市病，核心是“治亂”，重點(diǎn)解決建設(shè)管理亂象。

經(jīng)過10年發(fā)展，這些突出問題基本得到解決，其中一個(gè)重要標(biāo)志就是住房，中國的人均住房面積已經(jīng)達(dá)到40平方米，在全球來看都是很高的水平。當(dāng)然，目前還有分配結(jié)構(gòu)上的問題，但建設(shè)這個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)基本完成。

城市進(jìn)化論：框架基本搭好之后，城市發(fā)展的重心變了。

王凱：是的。我們現(xiàn)在有9.4億人生活在城鎮(zhèn)，這是全世界最大的城市群體。未來中國城市要服務(wù)近10億人口，關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不只是生態(tài)環(huán)境，更重要的是經(jīng)濟(jì)層面的可持續(xù)。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)需要大量的建材、勞動(dòng)力，建設(shè)本身就是動(dòng)力。現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67%，預(yù)計(jì)未來會(huì)到75%左右，這中間有一個(gè)緩慢的提升過程，然后進(jìn)入到相對穩(wěn)定的“平臺(tái)期”。城市未來的發(fā)展動(dòng)力從哪來？這是需要解決的。

另外一個(gè)就是治理，必須從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。比如住房問題，原來大家只要有地方住就可以了，現(xiàn)在要考慮小區(qū)環(huán)境，能不能停車、有沒有適合老幼休閑娛樂的地方。還有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，大量進(jìn)城農(nóng)民為城市發(fā)展做了貢獻(xiàn)，怎么保證他們享有均等的、有質(zhì)量的公共服務(wù)。這些事情都不是某個(gè)部門能解決的，必須拿出制度性改革辦法。

所以這次會(huì)議涉及很多深層次的制度性改革，這些制度安排，我個(gè)人認(rèn)為至少會(huì)延續(xù)10年。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝（資料圖）

人口流向變了

10年后縣城還能留住多少人？

城市進(jìn)化論：會(huì)議把“優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”作為今后城市工作的首要任務(wù)，您如何判斷未來的空間布局？“人”將何去何從？

王凱：優(yōu)化城市體系，從空間上講是要發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，我理解關(guān)鍵是抓好“兩頭”——一頭是超大、特大城市，我們團(tuán)隊(duì)預(yù)測到2035年甚至再往后，這些地區(qū)的人口密度還會(huì)越來越高；另一頭是縣城，無論是析出勞動(dòng)力邁出進(jìn)城第一步，還是沿海地區(qū)的勞動(dòng)力回流落腳，縣城始終是基礎(chǔ)。

根據(jù)我們的調(diào)查研究，2025年到2035年，“兩頭”聚人的趨勢仍較明顯，但是到2035年之后，縣城可能會(huì)出現(xiàn)一種新的情況，隨著越來越多在大城市出生的90后、00后長大，他們更向往大城市的生活，不僅因?yàn)榫蜆I(yè)機(jī)會(huì)更多，更重要的是為了他們的下一代有更好的發(fā)展。

這批年輕人成長起來后，縣城還能留住多少人，是一個(gè)問號(hào)。我們團(tuán)隊(duì)之前預(yù)測2035年以后部分縣城的人口將出現(xiàn)“斷崖式下降”，可能用詞有點(diǎn)猛，但我們想強(qiáng)調(diào)的是尊重規(guī)律，不要擰著。

城市進(jìn)化論：全國有2800多個(gè)縣級(jí)行政單元，應(yīng)該怎么應(yīng)對？

王凱：首先要明確，縣和縣是不同的，不能一概而論。所謂分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是要宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，走特色化發(fā)展之路，保持縣城的多樣性、豐富性。

比如有些在都市圈里面的縣，比如昆山、江陰，早就不是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣了，而是現(xiàn)代化城市體系的組成部分。還有些在農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣，因?yàn)橐休d一定量的農(nóng)業(yè)人口，還需要提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，重點(diǎn)解決教育、醫(yī)療。在邊境地區(qū)的縣，則是從國家戰(zhàn)略安全的角度必須加強(qiáng)建設(shè)。

我經(jīng)常講，城市規(guī)劃應(yīng)該像私房菜一樣，因人而異地“私人定制”。過去有條件、沒條件的地方都去搞工業(yè)、建開發(fā)區(qū)，現(xiàn)在回頭來看，當(dāng)時(shí)堅(jiān)持住（沒有搞工業(yè)）的地方，可能在當(dāng)年GDP考核上吃了虧，但到后工業(yè)時(shí)代，它的優(yōu)勢就顯現(xiàn)出來了，文化旅游可以培育出新的增長點(diǎn)。

發(fā)展動(dòng)力變了

更新時(shí)代用好“變性”“變量”“變形”

城市進(jìn)化論：從2019年提出“城市更新”到這次會(huì)議要求“高質(zhì)量開展城市更新”，面向現(xiàn)代化的中國城市，需要“更新”什么？

王凱：進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，城市要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，抓手就是城市更新。現(xiàn)在的城市更新本質(zhì)上是一個(gè)“大更新”概念，今年5月出臺(tái)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》明確將城市更新分為八類，不只針對“住”的問題。

比如老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)改造，其實(shí)是要轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，把它們變成有活力的商業(yè)街區(qū)。再比如，原來很多地方搞“假古董”，投了很多錢，現(xiàn)在基本沒人去，大家都在“求真反假”，只愿意為真正的歷史文化買單。

所以，說到物質(zhì)環(huán)境改善要說到“房子的事”，說城市安全改善就要說“管子的事”，說文化設(shè)施改善就是“精神追求”，需要“更新”的內(nèi)容其實(shí)有多。

城市進(jìn)化論：從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)，城市發(fā)展的動(dòng)力應(yīng)該從哪來？

王凱：從城市規(guī)劃建設(shè)的角度來說，把過去的“定性”“定量”“定形”轉(zhuǎn)向“變性”“變量”和“變形”，可以很大程度上解決更新時(shí)代的發(fā)展動(dòng)力問題。

閑置的工業(yè)園區(qū)能不能調(diào)整用地性質(zhì)，改成青年創(chuàng)業(yè)園？原來規(guī)定的樓房層數(shù)，能不能根據(jù)市場需求，該增的增、該減的減？原本的建筑形態(tài)大多是“方盒子”，能不能打破條條框框創(chuàng)造設(shè)計(jì)出新的場景？

應(yīng)該說，這個(gè)動(dòng)力來源于“變”，“變出”城市需要的新活力。原來做城市規(guī)劃的思路，往往是單一性質(zhì)的，工業(yè)區(qū)、文教區(qū)、居住區(qū)不能混合，現(xiàn)在一些城市的創(chuàng)業(yè)園區(qū)里出現(xiàn)了類似咖啡館、籃球場混合的場景，在公園里搞個(gè)辦公區(qū)、在花園里建個(gè)學(xué)校都是可以的。

總的來說，多元化的交叉融合，在更新時(shí)代可以“大做文章”。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這些變化，還需要規(guī)劃技術(shù)理論和管理體制的改變。尤其是進(jìn)入到一個(gè)更加多元的時(shí)代，我們不僅需要給老百姓提供更多樣化的選擇，老百姓對公共服務(wù)的要求也會(huì)越來越高，而且一代人比一代人的要求高。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝（資料圖）

治理能力變了

城市韌性不單靠“管子粗一點(diǎn)”

城市進(jìn)化論：這幾年各地在推進(jìn)城市更新的過程，其實(shí)也出現(xiàn)了一些問題，您認(rèn)為未來應(yīng)該如何更有效地推動(dòng)“可持續(xù)的城市更新”？

王凱：我理解關(guān)鍵要做到三個(gè)“精”。首先是評(píng)估，更新前要對空間資源進(jìn)行精準(zhǔn)分析，我們講“無體檢不更新”。第二，精心設(shè)計(jì)，更新的目的是要?jiǎng)?chuàng)造出新的吸引人的空間。第三，精心運(yùn)營維護(hù)，不能再走“只管建設(shè)、不管維護(hù)”的老路。

因?yàn)槌鞘邪l(fā)展的確定性就在于它的不確定，變化永遠(yuǎn)存在。從規(guī)劃上講，關(guān)鍵是增強(qiáng)空間資源利用的多用途性和可變性，不足的就找東西替代，多余的就用作其他用途，從而構(gòu)建一個(gè)“生態(tài)”。

比如說，招不到學(xué)生的學(xué)校，能不能改成養(yǎng)老院？未來養(yǎng)老院有了變化，是不是可以再改成商場？上海大量老年人住在城里，年輕人則需要每天長距離通勤，能不能在郊區(qū)提供更好的養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)支持老年人把城里的住房租給年輕人？

我們要做的，應(yīng)該是通過空間資源識(shí)別分析和設(shè)計(jì)，明確規(guī)定區(qū)域內(nèi)不能做的事項(xiàng)，類似于居民區(qū)里不能引進(jìn)可能造成污染的工廠，建立一個(gè)負(fù)面清單就可以了。

城市進(jìn)化論：近年來，極端天氣事件頻發(fā)，“管子的事”考驗(yàn)城市韌性。有沒有必要按“百年一遇”的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)來更新管網(wǎng)？

王凱：其實(shí)2021年鄭州特大暴雨災(zāi)害之后，很多人提出應(yīng)該把設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)提高到“百年一遇”，但嚴(yán)格意義上講，如果99年都不發(fā)生（災(zāi)害），投這么多錢，經(jīng)濟(jì)性在哪里？在我看來，這并不完全是提高標(biāo)準(zhǔn)和花錢建設(shè)的事，它其實(shí)是在考驗(yàn)城市治理能力。

我們可以參考一下東京的辦法。作為強(qiáng)降雨頻繁的濱海城市，東京將降雨量按層次劃分：降雨量30毫米左右，管網(wǎng)就能解決；50~60毫米的時(shí)候，就靠洼地、草坪等消納雨水的城市空間；雨量再大一些，就通過“地下河”疏通，如果雨大到不能通過設(shè)施來解決，就要通過應(yīng)急方案，解決老百姓如何疏散到安全場地的問題。

我們之前還發(fā)現(xiàn)，特大暴雨發(fā)生后，老百姓雖然往高處避險(xiǎn)，但是因?yàn)橥ㄓ嵒颈粴В瑹o法跟外界聯(lián)系。目前，全國也在建“平急兩用”設(shè)施，“平時(shí)”可用作旅游、康養(yǎng)、休閑、倉儲(chǔ)物流等，“急時(shí)”可轉(zhuǎn)換為人員臨時(shí)安置、物資應(yīng)急中轉(zhuǎn)場所，提供衛(wèi)星電話保障通訊，提供干凈飲用水保障公共衛(wèi)生等。

這并不是“管子粗一點(diǎn)”“堤壩高一點(diǎn)”的工程問題，而是一整套城市安全韌性體系的建設(shè)問題。

記者|楊棄非 余蕊均

編輯|段煉 楊歡 杜波

校對|趙慶

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